人大代表代表谁？

人大代表是一个公共职务，官员则有自己的私人利益。如果同时拥有两种角色，官员则可能借用公共的角色为自己的私利服务，所以一定要有法律来规范这种行为

“官员代表”落马的背后

章俊元，原江苏省交通厅厅长。2004年2月，章因经济问题被立案查处，并被撤销职务，后被罢免全国人大代表资格。

吴振汉，原湖南省高级人民法院院长，利用职务之便为其子吴剑雄等人谋取高额非正常回报。2004年6月7日，吴被湖南省纪委“双规”，后被罢免全国人大代表资格。

徐国健，原江苏省委常委、组织部长，利用职务之便，先后收受贿赂共计人民币460万元，后被罢免江苏省人大代表资格。

徐保庭，原安徽省亳州市政协秘书长，安徽省人大代表，利用职务之便，为他人谋取利益，收受贿赂，后被依法罢免安徽省人大代表职务。

……

这都是一些官员。在政府、法院、检察院等机构，他们手握重权；在人民代表大会上，他们举手表决，被称为“官员代表”。

“这些人的腐败不是因为他（或她）是人大代表而腐败，他们首先是一个官员，其次才是人大代表。他们的腐败行为本质上属于官员腐败的范畴。”中国人民大学行政管理学系主任毛寿龙教授说。

宪法规定，人民代表大会是中国的权力机关，是产生政府主要领导人的地方，也是对其进行监督的主要机构。然而，在这个圣洁的殿堂里，却出现了一些不和谐的声音。

2004年12月29日，全国人民代表大会常务委员会公告：根据代表法的有关规定，章俊元、吴振汉的代表资格终止。徐衍东、徐发、刘广智的代表资格终止。再早前，裴传楷、丁鑫发也相继被免掉代表资格。

如果不披着人大代表的外衣，这些官员依然可能会进行腐败的交易。问题是，他们确实取得了代表民意取向的人大代表资格，选举的过程并没有把他们虚伪的面纱撕破。

统计资料显示，在各级人大代表机构中，有着高度腐败风险的“官员代表”在各级人大中占据了相当大的比重。2002年底选举产生了十届全国人大代表2985名，其中，“国家机关党群组织负责人”达到1226人，占41.07％。

如果按照“领导者”和“被领导者”分类，全国人大代表中“领导者”所占比例更是高达82.2％。

“全国300多个地级市的市长几乎全是全国人大代表。由现任的或者离任的官员兼任人大代表，这在各级人大机构中都是一个普遍的现象。”中国社会科学院研究员史卫民说。

从“指标体系”到“组织意图”

与一些“官员代表”被动落马不同的是，另一些民众呼声很高的“民意代表”，却落选了。

姚秀荣，河南焦作市起重运输机械总厂的女刨车工，曾任八届、九届全国人大代表。十届全国人大代表选举时，她“不幸”落选。得知落选的消息后，姚秀荣专门跑到老家南阳父母的坟头上嚎哭了一场。“不仅仅是因为落选，而是觉得冤。我没有任何过错啊！就是为老百姓说了些话，替弱势群体发了言，结果就被干掉了。而有些代表从不发言，却稳稳当当干三届。”

“官员代表”落马了，“民意代表”落选了，或许这是人大代表选举浮出水面的两个极端，但是“官员代表”是如何进入人大代表的行列，“民意代表”又是如何落选的，则是我们需要探讨的问题。

选举法规定，县、区和乡两级人大代表实行直接选举，全国、省、市的人大代表实行间接选举。“但是，无论是直接选举或者间接选举，都受到选举指标体系的制约。”中国社科院研究员史卫民说。

史卫民所说的指标体系，不但包括选举法中的硬性规定，比如妇女代表、民主党派、少数民族等应达到的比例数，而且包括了软性的“预留代表名额”和“下派参选名额”等等。

史卫民说，无论是直接选举或者是间接选举，都要预留少量代表名额，为未来到岗的党政领导人，尤其是到人大工作的干部成为人大代表提供便利，或者，留出名额专门用于非本选区或本选举单位的候选人，比如“中央分配名额”、“省直名额”等等。

“选举全国人大代表，要预留一定的全国人大代表名额为中央领导考虑。同理类推，省、市人大代表选举，也都要为省、市领导预留出一定量的代表名额。中央、省市领导的人大代表名额还会分散给各个地方，形成‘下派参选名额’。”

这些“下派参选名额”以逐级分散的方式被分解到各地，以政治任务的形式必须完成。研究显示，“中央分配名额”的比例已经比较固定，六届到十届全国人大均占到人大代表总数8％左右；“省直名额”则不固定，在15％~33％徘徊，市级也大致如此。

除掉这些硬性的中央、省、市预留下派名额外，剩下的名额开始按照妇女代表多少、民主党派多少等指标体系进行新一轮的“选举”。

选举首先要提名候选人。

选举法规定，代表候选人有两种提名方式，一是各政党、各人民团体联合或者单独推荐候选人，即“组织提名”；一是选民或者代表十人联名推荐，即“选民提名”或“代表提名”。

2002年底，河南焦作市委组织部在推荐十届全国人大代表候选人时，民间号称“青天”的姚秀荣没有在列。焦作市人大主任亲自去市委交涉，希望补报，未果。

后来姚秀荣亲自到全国人大、省人大反映情况。在全国人大、省人大、省委组织部的过问下，焦作市委组织部补报姚秀荣为全国人大代表候选人，但依然排列在差额的名单内。后来，姚秀荣果然被“差额”掉。

被提名了，被候选了，最终还是落选了，这是姚秀荣们的现实。但是，很多时候，从一开始，“组织提名”就将许多有着参政、议政倾向的公民拒之门外。因为，在间接选举过程中，能够获得组织的提名，绝不是一件容易的事情，而出现10名以上的“代表提名”产生候选人的情形，则少的可怜。

史卫民等学者的研究证实，在省级人大代表选举中，“代表提名”的候选人所占比例一般在3％以下，只有少数省份“代表提名”候选人所占比例超过10％；全国人大代表选举中，“代表提名”的候选人所占比例更低，很多省份没有“代表提名”，全部为“组织提名”。

即便一些选民侥幸被“代表提名”，成功地成为候选人，想再次“闯关”当选人大代表，几率也很小很小。

研究显示，省级人大选举，“代表提名”候选人当选的比例一般低于35％，与此对应“组织提保”候选人当选的比例一般高于80％，亦有高达99%的现象；全国人大代表选举中，代表提名候选人当选只是极个别现象，当选率多为0，与此对应，“组织提名”候选人的当选率多为100％。

世界与中国研究所所长李凡认为，通过“组织提名”提出的候选人，毫无疑问体现出组织的意图。因此，姚秀荣这样的“刁民”没有出现在组织推荐的候选人之列，合乎情理。但是，组织意图是否正确，是否就完全代表民意，则值得商榷。

“而且，由于间接选举产生的都是高级别的人大代表，所以‘组织提名’为主导产生候选人的体制，对于人大代表的构成影响极大，从间接上也影响了中国的政治。”李凡说。

从非民意代表到制度之痛

据媒体报道，沈阳的黑社会老大刘涌通过沈阳市和平区劳动局党总支“推荐”，成为市人大代表候选人。刘的牢狱经历，被“妙笔生花”成“将一个商场发展成为一个企业集团，安置就业人员300多人，为振兴和平区经济做出很大贡献”，“思想先进，作风正派，具备人民代表的资格”的“优秀人物”。

同样，长春涉黑桑粤春当选全国人大代表，也颇费一番“曲折”。先是长春市委组织部提名，后经吉林省委组织部审核，最后由吉林省人大选举产生。

当然，像刘涌、桑粤春这样的人成为人大代表的，毕竟是少数。更多时候，“组织提名”的都是一些官员，或者是符合选举“指标体系”的人，要表达出一种地方利益的诉求。

史卫民告诉记者，之所以出现300多位地市的市长都是全国人大代表的现象，可以从多角度进行分析。但最根本的一个原因就是这部分官员觉得，如果自己不能进入人大，而由一些“其他”人代表所在地区发言，那么，一是害怕地方利益无法被表达，因而受损；再就是作为领导，自己不能去人大议事，反倒要听平民百姓的二次传达，脸面无光。

“说白了，就是这部分官员怀疑选民自己选出的代表的能力，觉得非自己上阵而不能保障所在地的利益。”史卫民总结道，“这是地方利益在起作用。”

姚秀荣给记者举了一个例子。十届全国人大代表，河南省焦作市共有5个，市长、副市长占去了两个名额，然后市公路局局长又占了一个，剩下的两个，一个给了一个国营企业的老总，一个给了乡镇企业的老总。

资料显示，山东省泰安市出席十届全国人大一次会议的人大代表共10名。他们是：市委副书记、市长贾学英，新汶矿业集团有限责任公司董事长郎庆田，市民族与宗教局副局长金兰英，市政协副主席、山东农业大学校长温孚江，市政协副主席、泰山医学院副院长夏作理，山东科技大学系统工程研究所所长俞书伟，肥城市副市长刘岩……

“他们整天日理万机，有时间和精力去理会选民的想法么？”对于这些官员、老总当选人大代表所起的作用，姚秀荣感到怀疑。

相对于姚的疑惑，选举专家李凡有深刻的理解：“这些全国人大代表，根本就不是通过直接选举上来的，下面没有基层选区支撑，根本就不需要向谁负责。而且，推荐、选举他们的机构，大多是奉命行事，一旦选举完成，则失去对提名者的监督，归结到最后，往往形成人大代表出问题或者不代表民意，谁都不需要负责的局面。而且，这些人获取人大代表资格容易，不存在竞争，加之又大多是兼职，所以就没有时间、没有精力，同时也没有动力去聆听基层的呼声。于是，人大代表不代表人民的怪圈也就形成了。”

“官员代表”占的比例多了，在总额不变的情况下，“民意代表”当然就要相应减少。问题是，随着官员大举进入人大队伍，天长日久，人大这个立法议事机构也便逐渐官僚化。

“比如各级人大常委、主任、副主任之类，都享有一定的行政级别。各级党政官员退休后都到人大任职等等。”李凡举例说。

著名选举法专家蔡定剑则从公共利益和私人利益的角度分析了官员兼职人大代表的现象。

蔡定剑认为，人大代表是一个公共职务，官员则有自己的私人利益。如果同时拥有两种角色，官员则可能借用公共的角色为自己的私利服务，所以一定要有法律来规范这种行为。目前尽管由于政治的原因，使得一些选举的法律程序虚化了，但是这个选举程序任设计之初就带有一些保护因素。比如间接选举，比如官员可以兼任人大代表等等。

蔡认为，从世界范围来看，直接选举是为多国所广泛采用的一种议员选举方式，相较间接选举而言，民主的程度更高。我们要相信人民有这个分辨能力，有这个素质来选出自己的代表，而不要设置一些门槛，要扩大直接选举的范围。

“所以，目前人大代表选举的很多问题，都可以从法律层面，从制度本身找到起因。”蔡定剑说，“要推进中国选举的民主化，只能改变目前不太合理的法律制度，做到程序公正，否则，长此下去，既得利益者会推进变革么？”

人大代表能在多大程度上代表人民？值得我们从制度层面去思考

黑老大刘涌成为人大代表是通过“组织提名”

“民意代表”落选，这是姚秀荣、姚立法们的现实。

来源：《南方人物周刊》